U prethodnoj epizodi serijala razmotrili smo sudske odluke (presudu i rješenje), sudsku nagodbu i žalbu.1 U ovoj epizodi bavimo se dvama izvanrednim pravnim lijekovima koja postoje u upravnome sporu - obnovom spora, te zahtjevom za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne odluke.
Obnova spora
Ključna promjena u pogledu obnove spora jest da ona, prema članku 137. stavku 1. ZUS-a, više nije dopuštena samo kada je spor okončan presudom, već je dopuštena kada je spor okončan „odlukom suda“, što ne obuhvaća samo presudu, već i rješenje kojim je spor okončan (npr. rješenje o odbacivanju tužbe, rješenje o obustavi spora).
Što se tiče razloga obnove, upotpunjena je regulacija razloga koji se odnosi na izvršenje konačne odluke Europskog suda za ljudska prava (članak 137. stavak 1. točka 1. ZUS-a). Usto, kao razlog za obnovu dodano je ako odluka u oglednom postupku na temelju koje su riješeni ogledni sporovi bude poništena (članak 137. stavak 1. točka 8. ZUS-a). U praksi, najčešći razlog za predlaganje obnove spora jest pozivanje na nove činjenice ili nove dokaze.2
U preostalom dijelu uređenja obnove spora nema novosti. I dalje vrijedi da protiv rješenja o odbacivanju prijedloga za obnovu nije dopuštena žalba (članak 128. stavak 1., vezano uz članak 138. ZUS-a), čime se izbjegava da se rješavanje sporova putem obnove pretvori u perpetuum mobile. Vrijedi i ustaljena sudska praksa prema kojoj je za odlučivanje o prijedlogu za obnovu VUS nadležan samo ako je svojom prijašnjom presudom sam riješio stvar.3
Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne odluke
Naziv ovoga pravnog sredstva ZUS-om je usklađen s bitnim obilježjima zahtjeva, koji se ni sada ne odnosi samo na pravomoćne presude, nego i na pravomoćna rješenja (članak 78. stavak 1. važećeg ZUS-a).
Umjesto zbog „povrede zakona“ (članak 78. stavak 1. važećeg ZUS-a), zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne odluke (u nastavku teksta: ZIPZ) se, prema članku 139. ZUS-a može podnijeti zbog „osobito teške materijalne ili postupovne povrede zakona koja dovodi u pitanje jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni“. Tomu je prilagođena i odredba o temelju za usvajanje ZIPZ-a (članak 143. stavak 6. ZUS-a).
ZIPZ ostaje jedini institut upravnoga spora u nadležnosti Vrhovnog suda Republike Hrvatske, čija je primarna ustavna funkcija upravo osiguranje jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni (članak 119. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske). Ostaje i pravilo da o ZIPZ-u odlučuje peteročlano vijeće Vrhovnog suda, ali je dodana mogućnosti odlučivanja u proširenom vijeću od trinaest sudaca toga Suda ako peteročlano vijeće ocijeni da bi svojom odlukom odstupilo od ustaljene prakse ili odluke proširenog vijeća, ili da praksa Vrhovnog suda u vezi s pravnim pitanjem o kojem odlučuje nije jedinstvena (članak 142. stavak 2. ZUS-a).
Kao i dosad, Državno odvjetništvo Republike Hrvatske (u nastavku teksta: DORH) može podnijeti ZIPZ Vrhovnom sudu po službenoj dužnosti ili na prijedlog stranke u upravnom sporu (članci 140. i 141. ZUS-a), ali je uvrštena dužnost DORH-a da o svojoj odluci o prijedlogu stranke obavijesti stranku što je prije moguće, a najkasnije u roku od 90 dana od dana podnošenja prijedloga. Usto, ako DORH odluči da nema uvjeta za podnošenje ZIPZ-a, takva negativna obavijest stranci mora biti obrazložena.
Tvorci ZUS-a pokušali su ovaj izvanredni pravni lijek učiniti dostupnijim strankama, pa je člankom 141. ZUS-a propisano da ZIPZ izravno, bez DORH-a, može podnijeti protivna stranka:
a) ako je DORH bio stranka u upravnom sporu, ili
b) ako je DORH zastupao tuženika u sporu, ili
c) ako DORH u propisanom roku ne dostavi predlagatelju ZIPZ-a obavijest o svojoj odluci, odnosno ako DORH predlagatelju ZIPZ-a ne dostavi obrazloženu negativnu obavijest o odluci povodom prijedlog za podnošenje ZIPZ-a, pri čemu ovu ovlast nemaju javnopravna tijela kao stranke u sporu, bez obzira na to u kojem se stranačkom statusu javnopravno tijelo nalazi u konkretnom slučaju, tj. bez obzira sudjeluje li javnopravno tijelo u dotičnom sporu kao tužitelj, tuženik ili zainteresirana osoba.4
Zbiljski, nije riječ o naročitom povećanju dostupnosti ZIPZ-a strankama u sporu. Naime:
a) vrlo su rijetki posebni zakoni5 prema kojima je u upravnome sporu DORH stranka, a ne zastupnik Republike Hrvatske
b) zasad su u praksi rijetki primjeri zastupanja tuženika u sporu po DORH-a, a prema ZUS-u je dovoljno da tuženik odluči da ga (ubuduće ili u konkretnim predmetima) neće zastupati DORH, pa da tuženik protivnoj stranci zatvori i ovaj kanal izravnog podnošenja ZIPZ-a
c) nije realno očekivati da će DORH (često ili uopće) prekoračivati rok za dostavu predlagatelju obavijesti o svojoj odluci, dok – što se tiče (ne)obrazloženosti negativne obavijesti DORH-a – smatramo da se obrazloženom može smatrati i odluka kojom DORH općenito prihvaća razloge iznesene u osporavanoj upravnosudskoj odluci, koji razlozi su podnositelju prijedloga poznati.
Općenito, ZIPZ je kao pravno sredstvo prije svega usmjeren na zaštitu javnog interesa, te nije zbiljski prikladan za zaštitu prava stranaka. Za to je (i) u upravnome sporu prikladnija revizija po dopuštenju, propisana barem onako restriktivno kao u parnici. Ipak, tvorci ZUS-a očito su se odlučili za hibrid između zahtjeva za zaštitu zakonitosti i revizije, ali bez bitnog poboljšanja položaja stranke u sporu. Pritom nema zbiljskog uporišta strahu da bi uvođenje strogo uređene revizije po dopuštenju u upravni spor bitno povećalo broj predmeta pred Vrhovnim sudom, jer upravni sporovi ionako čine između jednog i dva posto ukupnog broja sudskih predmeta u Republici Hrvatskoj. Vrhovni sud će se svejedno suočiti s određenim brojem izravno podnesenih zahtjeva u kojima će stranke (vjerojatno najčešće neosnovano) tvrditi da su primile nedovoljno obrazloženu negativnu obavijest DORH-a.
Na umu je potrebno imati i da su razlozi za usvajanje ZIPZ-a prema ZUS-u znatno stroži nego prema važećem ZUS-u (prethodno već spomenute odredbe članka 139. i članka 143. stavka 6. ZUS-a), jer ne obuhvaćaju bilo koju povredu zakona, kao što je to sada slučaj. O tim je novim, strožim razlozima dužan voditi računa i DORH, prilikom odlučivanja hoće li prihvatiti prijedlog za podnošenje ZIPZ-a, odnosno hoće li ZIPZ podnijeti po službenoj dužnosti. Stoga će i prostor za podnošenje ZIPZ-a po službenoj dužnosti prema ZUS-u biti manji od dosadašnjeg.
ZUS sadržava dodatne i preciznije odredbe vezane uz ZIPZ u odnosu na važeći ZUS. Posrijedi je sljedeće:
- propisano je što treba sadržavati prijedlog DORH-u za podnošenje zahtjeva, odnosno izravno podnesen zahtjev (članak 140. stavci 2. i 3. ZUS-a, članak 141. stavak 5. toga Zakona)
- propisana su ograničenja za samostalno podnošenje zahtjeva u pogledu pravnog obrazovanja podnositelja (članak 141. stavak 6. ZUS-a)
- određeno je da se u zahtjevu ne mogu iznositi nove činjenice, osim onih koje se odnose na propisane osobito teške materijalne ili postupovne povrede zakona koje dovode u pitanje jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni (članak 141. stavak 7. ZUS-a)
- zahtjev se odbacuje ne samo ako je nepravodoban ili podnesen od neovlaštene osobe, već i ako ne sadržava propisane podatke (članak 143. stavak 1. ZUS-a), pa se, između ostalog, odbacuje i zahtjev koji ne sadržava detaljno obrazložene razloge koji upućuju na osobito teške materijalne ili postupovne povrede zakona koje dovode u pitanje jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni (članak 143. stavak 1., vezano uz članak 140. stavak 2. točku 4. i članak 139. ZUS-a)
- ograničenja razmatranja zahtjeva od strane Vrhovnog suda ne tiču se samo granica zahtjeva, već i granica razloga navedenih u zahtjevu (članak 143. stavak 4. ZUS-a)
- izričito je propisano odbijanje neosnovanog zahtjeva (članak 143. stavak 5. ZUS-a).
Za kraj, donosimo malo praktičarske prognostike u pogledu primjene ZIPZ-a prema ZUS-u, naročito u početnom razdoblju primjene toga Zakona: tužitelji će put do Vrhovnog suda pokušati „probijati“ tvrdeći da su primili neobrazloženu (nedovoljno obrazloženu) negativnu obavijest DORH-a, a Vrhovni sud će u velikoj većini slučajeva izravno podnesene ZIPZ-ove odbacivati po utvrđenju da u zahtjevu nije dovoljno obrazložena povreda zakona iz članka 139. ZUS-a ili će o zahtjevu negativno odlučiti bez ulaska u meritum predmeta slijedom utvrđenja da je negativna obavijest DORH-a dostatno obrazložena.
U idućoj epizodi: troškovi upravnog spora.
dr. sc. Alen Rajko
^ 1 Podsjećamo, kratica „ZUS“ u ovome se serijalu odnosi na novi Zakon o upravnim sporovima, dok pojam „važeći ZUS“ označava sadašnji Zakon o upravnim sporovima. Kratica „ZUP“ označava Zakon o općem upravnom postupku, dok se kratica „VUS“ odnosi na Visoki upravni sud Republike Hrvatske.
Radi izbjegavanja opterećivanja teksta, dio izlaganja putem poveznica upućuje na druge, ranije objavljene sadržaje koji mogu biti korisni i pri razmatranju novosti koje donosi ZUS.
^ 2 Kao ni u drugim pravnim postupcima, ni ovdje nije riječ o činjenicama koje su nastale tek po okončanju prijašnjega upravnog spora. Štoviše, u pravilu se ne radi ni o činjenicama koje su nastale tek u vrijeme vođenja prijašnjeg spora. Više o vremenskoj dimenziji činjeničnog stanja, tj. o tome činjenice iz kojeg razdoblja su mjerodavne za rješavanje spora, v. u 3. epizodi ovog serijala. V. i dio 9.1. e-knjige Sudjelovanje u upravnom sporu.
^ 3 Npr. VUS, Usž-2927/18-3 od 10. siječnja 2019.
^ 4 K tomu, prema dosljednoj praksi Ustavnog suda Republike Hrvatske u pogledu pitanja locus standi, javnopravna tijela nisu ovlaštena podnijeti ni ustavnu tužbu, osim jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u predmetima vezanima uz njihov samoupravni djelokrug (tzv. komunalna ustavna tužba).
^ 5 Npr. članak 65. stavak 2. Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine ("Narodne novine" br. 92/96., 92/99., 39/99., 42/99., 43/00., 131/00., 27/01., 34/01., 65/01., 118/01., 80/02., 81/02., 98/19.).
